長三角地區經濟約占全國經濟總量的25%，是我國經濟發展最活躍和創新能力最強的區域之一。協調統一長三角招商引資與招才引智（下文簡稱“雙招雙引”）政策，推進一體化機制高效運行，實現要素自由流動，對提升全球資源配置能力和率先形成新發展格局都具有較強示範和引領作用。

市場一體化有利於資本和人才要素效率******化，既可以改善區域存量資源配置效率，也可以增強對外部資源的吸引力，從而獲取一體化紅利。《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》提出，“破除制約一體化發展的行政壁壘和體制機制障礙，建立統一規範的制度體系，形成要素自由流動的統一開放市場”。而實現要素自由流動，提升要素配置效率，增強要素集聚能級，不僅要以統一規範的制度體系為基礎，也需要政策與執行的保障。其中，最活躍要素——資金和人才的自由流動，既是實現長三角一體化的目標，也是難點。當前，招商引資與招才引智仍舊是區域間資金和人才配置的重要途徑，因此，如何統一協調“雙招雙引”政策是實現長三角一體化高質量發展的必答題目。

“雙招雙引”既關係要素配置效率提升紅利的實現，又同地方經濟利益密切相關，是長三角一體化發展的關鍵，也是一體化發展的難點。實現長三角“雙招雙引”政策的協調統一，一方面有利於要素配置效率的提升，是落實“建立統一規範的制度體系，形成要素自由流動統一開放市場”的重要構成環節，對率先探索形成新發展格局具有積極意義。另一方面，區域間資源重新配置也必然引起利益重新分配。因此，“雙招雙引”同地方經濟利益密切相關，也是區域競爭舉措的核心。既然是實現長三角一體化發展的“關鍵”，就意味著再難啃的骨頭也得啃。近年來，有利於“雙招雙引”政策一體化的直接與間接實踐，以及來自市場內生推動和國家部門與地方政府的“條塊”改革都在有序推進。既然是“難點”，又意味著統一“雙招雙引”政策必須在複雜的均衡中穩步推進，需要在國際國內環境變化產生的挑戰與機遇均衡中，以及在地方政府激勵和一體化發展紅利的成本收益比較中，靈活有序而又不失時機地推進。

“星期天工程師”和大豐農場建設等典型事例表明，資金和人才一體化在長三角具有歷史傳統。近年來，長三角“雙招雙引”政策協調和統一工作也進行了多層次探索與實踐。在三省一市《推進長江三角洲區域一體化發展行動方案》中都對統一“雙招雙引”核心問題進行了原則性明確，“雙招雙引”一體化趨勢已成為一種共識。G60科創走廊制定的《產業集群高質量一體化發展行動綱要》《產業聯盟高質量發展指導意見》《產業合作示範園區協同發展指導意見》《共建共用G60科創走廊人才新高地行動方案》等檔都是對“雙招雙引”一體化頗有成效的靈活探索。在傳統園區共建“飛地經濟”模式的基礎上，“創新飛地”和“人才飛地”也成為長三角資金和人才要素一體化實踐的熱點。例如，上海張江（衢州）生物醫藥孵化基地、嘉善國際創新中心（上海）、瑞安市（安亭）創新港等“創新飛地”在“研發在上海、生產在浙江”協同創新模式方面進行了創新實踐。

長三角一體化高質量發展是時代的必然趨勢，“三省一市”和國家職能部門有關支持與服務長三角一體化發展的改革創新舉措，對推動統一“雙招雙引”政策創造了良好環境，“雙招雙引”政策也取得了初步成效。但這僅僅是一體化發展道路上的第一步，尚處於不斷探索、積累經驗的點狀突破階段，距離率先形成發展新格局的要求，以及距離實現“讓生產要素能夠基於經濟規律自由流動，實現資源在空間上的優化配置”的目標還存在較大差距。綜合當前實際情況，協調統一“雙招雙引”政策還需重點關注以下三個方面。

培育公平競爭市場環境

協調統一“雙招雙引”政策，首先需要還權於市場，培育公平競爭市場環境，提升市場資源配置效率，限制地方政府干預市場的權力，弱化其出臺“雙招雙引”非公平競爭政策的可能性。作為變通的漸進模式——產業聯盟、人才聯盟和招商聯盟，有利於參與各方資訊溝通和共識達成，對增進“雙招雙引”的政策統一具有重要意義，但博弈論關於其不足的研究也早有定論。作為“政府搭臺、市場唱戲”模式的探索——“飛地經濟”具有市場機制運作的特徵，但仍然無法避免談判成本高和規模效應有限的不足。作為先易後難的漸進措施——便利企業跨省遷移稅收業務，雖有積極意義，但也並未觸及制約“雙招雙引”一體化的核心難題。總之，這些實踐多是針對長三角內部要素自由流動的非系統性探索，尚未觸及制約長三角要素自由流動的關鍵問題。

統一“雙招雙引”政策需全面貫徹落實《關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》和《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，進一步轉變政府職能，培育公平競爭市場環境，形成企業在跨區域協同、合作、轉移中的主體地位。在這一過程中，政府應有所為有所不為，一方面，要限制地方政府參與市場活動和干預經濟活動的權力邊界，管住政府設置“雙招雙引”壁壘的手，讓其無力“市場分割”。另一方面，完善的競爭政策是推進長三角市場一體化發展的制度基石，政府需有效滿足競爭政策的供給，健全市場化、法治化和國際化營商環境，培育有利於“雙招雙引”統一政策效率提升的發展環境。通過統一“雙招雙引”政策實現資源配置效率提升，才有利於形成長三角市場化資源配置價值取向的趨同，也才有利於增強對全球先進要素資源配置目標的實現。否則，沒有完善的競爭政策和高效的市場主體供給，現有市場分割和行政壁壘的退出就是紙上談兵。

在培育公平競爭環境方面，不僅要關注資金和專案的市場化，還需率先落實國家人才競爭政策。2016年《關於深化人才發展體制機制改革的意見》就明確破除人才流動障礙，打破戶籍、身份、學歷、人事關係制約，統一人才資格認證和評判標準。長三角在這些方面已進行了積極探索，但還應積極爭取有關部門支持，全面深化人才評價機制、人才認定標準、個稅減免優惠、績效獎勵改革，逐步清減不適合一體化運作的地方性人才引進、使用、培養、流動政策。近期，《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》再次提出深化戶籍制度改革，實現長三角城市戶籍准入年限同城化累計互認，試行以經常居住地登記戶口制度等，這些都為長三角一體化發展提供了政策機遇，三省一市應推廣G60科創走廊發展經驗，在國家有關部門支持下儘快落實中央精神，實現“人才招引”統一政策的全面深化。

完善經濟統計和財稅分享制度

協調統一“雙招雙引”政策，還需完善地方政府激勵體系，改變其對市場分割和一體化的偏好順序，激發其主動推進統一“雙招雙引”政策的內在積極性。官員的考評與晉升激勵機制是驅動地方政府競爭的動力，也是過去經濟快速增長的原因，但也極易導致市場行政分割和同質競爭問題。GDP掛帥和財稅利益也是削弱地方政府統一“雙招雙引”政策意願的關鍵原因。有關方面對這一問題其實早有認識，2016年《長江三角洲城市群發展規劃》就已提出研究建立合理的稅收利益共用和征管協調機制。2019年《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》再次提出，探索建立區域互利共贏的稅收利益分享機制和征管協調機制，促進公平競爭。

統一長三角“雙招雙引”政策，還需完善財稅共用和地方統計制度。國家有關部門，需以2019年中央經濟工作會議提出的“要把堅持貫徹新發展理念作為檢驗各級領導幹部的一個重要尺度”為指導，以長三角為試點地區，率先健全和完善長三角一體化發展統計制度，創新中央與地方、地方與地方之間的財稅分享機制。在財稅分享機制方面，既要借鑒《京津冀協同發展產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》，探索建立互利共贏的跨區域開發建設和利益分配機制，也需考慮個人所得稅稅源與享受公共服務相匹配的地區利益分配機制，還需清理和規範不利於一體化發展的地方稅收政策，逐步減少地區間的政策差異。

加速“雙招雙引”市場主體培育

協調統一“雙招雙引”政策，還需在更大範圍實施開發區公司化運作改革，提升“飛地經濟”模式市場化運作能級，發揮市場化主體高效資源配置優勢，降低資本和人才配置的“市場失靈”現象，以實力和實效推進“雙招雙引”政策統一，替代市場分割與行政壁壘。出新才能推陳，關上了優惠比拼和市場壁壘的“雙招雙引”之窗，還需儘快打開“雙招雙引”的市場之門，並用事實證明“一體化”和“市場化”比過去更有效率。作為跨區域合作的試驗田，“飛地經濟”經過多年創新實踐，湧現了園區共建、創新飛地、人才飛地等多種形式，有利於發揮比較優勢，優化資源配置，實現了資金和人才自由流動。但是，“飛地經濟”終究屬於“政府搭臺、市場唱戲”模式，其“行政烙印無法避免，受行政體制影響，雙方政府橫向聯繫、協商途徑和管道較少，雙方發展需求很難對接，雙方的共贏點也不易找准”。這些“飛地經濟”模式普遍存在談判成本高和決策週期長等不足。此外，作為一種點對點的合作模式，其規模效應和可複製性也相對有限。

統一的“雙招雙引”政策實施需要市場化程度高、經濟實力強的市場主體來組織實施。三省一市是我國經濟開發區最集中的區域。截至2019年年末，共有各類開發區507個。其中，*********開發區約占全國的四分之一，*********經開區占比近三分之一，是全球資源配置的重要載體。因此，充分發揮開發區的帶動功能是助推長三角一體化發展的重要途徑。2019年，國務院《關於推進*********經濟技術開發區創新提升打造改革開放新高地的意見》提出：“優化開發建設主體和運營主體管理機制，支持有條件的*********經開區開發建設主體進行資產重組、股權結構調整優化，引入民營資本和外國投資者，開發運營特色產業園等園區”。在推進“雙招雙引”政策統一的過程中，長三角可以試點開發區建設與運營市場化改革，利用多元投資和股改上市，培育市場化競爭主體，發揮開發區作為推進資金和人才自由流動的主平臺和主戰場的實力水準。

此外，在強調制度改革和政策完善推動“雙招雙引”政策統一的路徑探索之時，也應重視前沿技術對“雙招雙引”政策統一的影響。隨著5G、區塊鏈、人工智慧等先進技術手段的成熟和廣泛利用，人類社會資訊透明和共用將進入新的時代，也將對空間經濟發展產生深遠影響。統一“雙招雙引”政策也需要評估新技術和新商業模式對一體化發展帶來的新機遇，充分發揮長三角“一網通”公共服務效率，主動適應其他技術工具變革趨勢，降低資源配置成本，提升一體化資源配置效率。

總之，“雙招雙引”政策統一不僅是長三角27個城市內部的一體化，也包括統一對外“雙招雙引”政策，發揮長三角城市群品牌優勢，提升對外招商引才效率，建設全球資源配置新高地。（本文作者王世文系蘇州科技大學教授、城市發展智庫特聘專家、國際新經濟研究院高級顧問；郝良峰系蘇州科技大學講師）